Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres

Con la publicación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) se creó la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM), mecanismo único en el mundo con el que se pretende hacer frente a la violencia feminicida ocurrida en determinados Estados que presentan situaciones graves y urgentes de violencia de género, particularmente feminicidios, a través de una serie de acciones legislativas, judiciales y de política pública.

La AVGM se define como «el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad» (Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2015).

De acuerdo a la misma Ley General, la AVGM busca «garantizar la seguridad de las mujeres, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos» (Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2015).

La regulación de la AVGM está determinada en el Reglamento de la Ley General. Al momento de su publicación, en el año 2007, el Reglamento disponía que era el Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, a través de su Secretaría Ejecutiva, la institución encargada de recibir las solicitudes, analizar su procedencia, realizar las diligencias necesarias de investigación para corroborar o descartar los hechos señalados y determinar si se decretaba una AVGM. Esto representó un obstáculo para las organizaciones de la sociedad civil que solicitaron la AVGM para sus entidades, puesto que la decisión de emitir o no la declaratoria resultaba en una negociación política entre autoridades estatales y federales carente de transparencia y objetividad.

Posteriormente, en el año 2013, tras la presión de organizaciones de la sociedad civil y la recomendación del Comité CEDAW de eliminar los obstáculos que impedían la aplicación de la AVGM (Comité CEDAW, 2012), el Ejecutivo Federal modificó el Reglamento de la Ley General, trasladando las responsabilidades de recepción, análisis, investigación y decreto de la AVGM a la Secretaría de Gobernación, a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM).

Es por ello que actualmente existen dos procedimientos distintos de AVGM de acuerdo al Reglamento vigente en el momento en el que se realizó la solicitud. Las solicitudes presentadas antes del 2013 se siguen con base en el Reglamento del 2008. La AVGM del Estado de México, la de Nuevo León y la de Chiapas está bajo esta modalidad.

De aceptar las conclusiones, el Ejecutivo deberá realizar las acciones contenidas en las conclusiones del informe durante los siguientes 6 meses. Vencido el plazo, el Ejecutivo deberá informar sobre estas acciones a CONAVIM. Con esta información, el Grupo de Trabajo emitirá un dictamen sobre los cumplimientos de las acciones propuestas, de manera total o parcial, concluidos o pendientes de realizar.

Finalmente, de acuerdo al dictamen del Grupo de Trabajo, la Secretaría de Gobernación, mediante la CONAVIM, emitirá o no el decreto de AVGM, para ello cuenta con 10 días una vez recibido el dictamen.

^[1] Se presenta un agravio comparado cuando un ordenamiento jurídico vigente o una política pública contengan alguno de los siguientes supuestos y éstos transgredan los Derechos Humanos de las Mujeres: a) Distinciones, restricciones o derechos específicos diversos para una misma problemática o delito, en detrimento de las mujeres de esa entidad federativa o municipio; b)No se proporcione el mismo trato jurídico en igualdad de circunstancias, generando una discriminación y consecuente agravio, o c) Se genere una aplicación desigual de la ley, lesionándose los Derechos Humanos de las Mujeres, así como los principios de igualdad y no discriminación (Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2015).

Implementación

La Federación, las entidades federativas, la Ciudad de México y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias expedirán las normas legales y tomarán las medidas presupuestales y administrativas correspondientes para garantizar una vida libre de violencia para las mujeres. Además, la declaratoria de la AVGM, debe de delimitar el territorio que abarcarán las acciones y medidas a implementar, así como el motivo de la Alerta.

Dentro de las acciones a implementar, están las de seguridad, prevención y justicia y reparación. También se deben de generar las estrategias para visibilizar la violencia de género y la cero tolerancia hacia ella de parte de las autoridades.

Una vez emitida la declaratoria de AVGM, el Grupo de Trabajo se constituirá en el grupo interinstitucional y multidisciplinario que dé seguimiento a la implementación.

La AVGM se ha solicitado en 34 ocasiones para 29 entidades federativas, exceptuando los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua y Tamaulipas. Únicamente se ha recurrido a la figura del agravio comparado en dos ocasiones, la primera para el estado de Guanajuato en 2008 y la segunda para el estado de Veracruz en 2016 (Pérez-Correo, Ríos-Cázares, Vela, & Cejudo, 2016).

Actualmente se han decretado 13 Alertas de Violencia de Género y se han declarado improcedencias en 11 ocasiones. 10 solicitudes más continúan en el periodo de investigación o implementación de las acciones propuestas por el Grupo de Trabajo (Anexo E).

La solicitud más reciente es la AVGM para la Ciudad de México, presentada el pasado 6 de septiembre de 2017; después de 90 días naturales el informe del Grupo de Trabajo sigue en espera para ser notificado a las organizaciones peticionarias. Se considera que la Ciudad de México es una ciudad de avanzada en materia de derechos humanos, incluso a nivel internacional; sin embargo, declaraciones hechas por la titular del Instituto de las Mujeres de la Ciudad de México, de la titular de la Secretaría de Gobierno de la Ciudad de México y el mismo Jefe de Gobierno, giran en torno a minimizar la gravedad de la violencia feminicida así como en descalificar el trabajo de documentación y acompañamiento que organizaciones civiles dan a víctimas de violencia feminicida. Las organizaciones peticionarias han destacado que es necesaria la alerta en esta entidad no solo por las alarmantes cifras de mujeres víctimas de violencia feminicida, sino por el deficiente acceso a la justicia que existe en la misma para las víctimas directas e indirectas, siendo revictimizadas desde el primer contacto con las autoridades. La falta de perspectiva de género en las autoridades (desde los Ministerios Públicos hasta los juzgados) también se debe mencionar.

Obstáculos

Ni un sólo decreto de AVGM ha logrado cumplir con el objetivo de garantizar la seguridad de las mujeres y cesar la violencia en su contra (CIDHM, 2017b; Codehutab, 2017; Rosagel, 2017). Aun con la implementación de las Alertas de Violencia de Género, la violencia institucional persiste e impide el correcto cumplimiento del mecanismo, debido a la dilación, omisión y falta de capacitación de las autoridades. La Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos «Todos los Derechos para Todas y Todos», identificó una serie de obstáculos que impiden la correcta implementación de la AVGM que se comentan en los párrafos siguientes.

El mecanismo no contempla la participación activa de las organizaciones peticionarias, por lo que el seguimiento por parte de las organizaciones civiles depende enormemente de la voluntad del gobierno federal y de los gobiernos locales, especialmente después de la modificación del Reglamento en 2013, con la cual se dejó fuera a las organizaciones peticionarias del entonces llamado Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (Estrada, 2016). Esto resulta grave aun cuando autoridades judiciales han reconocido el interés jurídico y legítimo para solicitar la participación en estos mecanismos^[1].

Tampoco existe transparencia en relación a la selección de las personas académicas expertas que integrarán el Grupo de Trabajo para realizar la investigación que se estipula en el Reglamento. Las personas académicas expertas no cuentan con las garantías e incentivos necesarios para participar en el proceso de investigación y seguimiento como integrantes del Grupo de Trabajo.

En términos de la investigación llevada a cabo por el Grupo de Trabajo, preocupa que ésta se limite a 30 días naturales, puesto que no se puede presentar un panorama o diagnóstico certero sobre la violencia contra las mujeres en un territorio determinado en ese tiempo. De igual forma, la toma de decisiones del Grupo de Trabajo, de cara a la publicación del Informe y a la emisión del dictamen, se realiza mediante votación, restando objetividad a la misma debido a la participación de representantes del Gobierno estatal, actor investigado por el propio Grupo (Estrada, 2016); resulta también cuestionable que, en caso de empate, el voto de calidad lo tendrá la persona coordinadora del Grupo de Trabajo, que será la representante del Instituto Nacional de las Mujeres.

Claros ejemplos de lo anterior son los procedimientos de solicitud de AVGM para los estados de Tabasco (CNDH, 2017a) y Puebla (CNDH, 2017b), en los que únicamente la CNDH se pronunció por el decreto de la Alerta ante la falta de cumplimiento de las recomendaciones sobre capacitación de personal, creación de programas específicos de prevención y atención, falta de presupuesto suficiente para la instancia de investigación del delito, falta de diagnósticos especializados en el caso de Puebla e inexistencia del Centro de Justicia para las Mujeres en Tabasco, por mencionar algunas de las omisiones.

Las Recomendaciones emitidas en el Informe del Grupo de Trabajo no cuentan con indicadores adecuados que permitan medir puntualmente el avance de las medidas que el Estado debe implementar, omitiendo incluir indicadores específicos de estructura, proceso y resultado, que se han aplicado en la región como los elaborados por el MESECVI para medir el cumplimiento de la Convención Belem do Pará.

En el Reglamento también se omite la responsabilidad del Estado para realizar acciones de transparencia activa que permitan informar a la población en general de las acciones que se están implementando en razón del procedimiento de solicitud y decreto de la AVGM.

Algunas organizaciones han reportado irregularidades por parte de CONAVIM para determinar la procedencia o no procedencia del decreto de AVGM, como la falta de notificación a la peticionaria sobre el cumplimiento de las Recomendaciones por el Estado y la votación incompleta del Grupo de Trabajo.

Precisamente respecto al decreto de la AVGM, organizaciones peticionarias coinciden en que ésta debería declararse sin un proceso de condicionamiento al cumplimiento de las Recomendaciones por parte del Gobierno del Estado. El tiempo que transcurre entre la recepción de la solicitud, el análisis y la determinación de procedencia o improcedencia de AVGM no puede ser mayor a seis meses ya que la situación de violación de los derechos de las mujeres puede agravarse. Aún más grave es que el Grupo de Trabajo decida no emitir el decreto contando únicamente con avances parciales o meramente compromisos sin acciones planeadas y con el suficiente presupuesto.

Destaca una estrategia de CONAVIM, sin sustento en el Reglamento, aplicada en los estados de Puebla y Tlaxcala, mediante la cual se determina que se incrementa un periodo de seis meses para que el gobierno estatal ejecute las recomendaciones emitidas por el Grupo de Trabajo y se emiten medidas específicas adicionales. Ello genera dilación en las acciones y políticas urgentes que el gobierno del estado debería implementar.

Desde el ámbito del procedimiento, el Reglamento no precisa los mecanismos para dar seguimiento al decreto, por lo que estos se determinan cuando se emite cada uno de ellos. El resultado es la falta de claridad en cuanto a los indicadores de cumplimiento del decreto y de los elementos a considerar para «levantar» la AVGM.

En el ámbito estatal resalta la experiencia de Jalisco, entidad en la que el mismo gobernador emitió la AVGM, puesto que la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Jalisco permite la puesta en marcha de ese procedimiento como un mecanismo propio a nivel estatal. Este procedimiento presentó diversas irregularidades y generó una sensación de simulación, restando al objetivo de asegurar una vida libre de violencia para las mujeres en el estado (Melgoza, 2016).

Finalmente, un problema no menos grave es que el mecanismo no cuenta con la suficiente fortaleza para ejercer presión a las entidades federativas y municipios con el fin de que realicen las acciones conducentes presentadas en el Informe. Sin omitir que la aplicación a nivel municipal de las Recomendaciones se enfrenta a una falta de capacidades técnicas y presupuestarias (Campaña Popular contra la Violencia hacia las Mujeres y el Feminicidio en Chiapas, 2017).

^[1] Sentencias de Amparo para las organizaciones solicitantes de la AVGM del Estado de México, Nuevo León y Chiapas.