Breve revisión de Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Área de análisis e investigación del Comité Derechos Humanos Ajusco
Ana Luisa Nerio Monroy.
El presente documento es una revisión muy resumida de la Ley General de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Es una mirada amplia sobre la ley que de ninguna manera pretende hacer un análisis exhaustivo sino simplemente brindar un panorama general sobre sus contenidos. Sin duda, cada apartado y algunos artículos en particular requerirán de análisis más profundos, asunto que dejaremos para otra ocasión.
La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes fue expedida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 2014. La Ley se compone de 154 artículos contenidos en 6 títulos.
La Ley General parte del reconocimiento de las niñas, niños y adolescentes como sujetos de derechos. Esto ya es un avance. Otro avance sustancial es el que toma al principio del interés superior de la infancia como criterio orientador para toda acción del Estado.
En sus primeros artículos, la Ley General reconoce y protege el derecho de niñas, niños y adolescentes a que se investigue y sanciones todo acto de privación de la vida; a disfrutar de una vida plena con dignidad y a no ser utilizados en conflictos armados o violentos. Deben ser atendidos de manera prioritaria frente a los adultos en todos los servicios y en todos los casos se atenderá al interés superior del niño. Tienen derecho a contar con un nombre y apellido, a ser inscritos en el Registro Civil y a que su primera acta sea gratuita, tienen derecho a preservar su identidad e identidad cultural.
Niñas, niños y adolescentes tienen derecho a vivir en familia y la falta de recursos no podrá considerarse motivo suficiente para separarlos de su familia (Art. 22), salvo que exista una orden de autoridad competente que señale lo contrario. En caso de ser separados de su familia por una orden judicial, tienen derecho a recibir asesoría y asistencia para quedar bajo el cuidado de su familia extensa y de no ser esto posible, serán ubicados con familias de acogida como medida temporal o en acogimiento residencial por centros de asistencia, el menor tiempo posible (Art. 26).
En materia de adopción la Ley contiene varios artículos (27 a 33) para garantizar que niñas, niños y adolescentes sean adoptados por familias que cumplan con los requerimientos que la ley marque. La adopción se presenta como una opción cuando no hay manera que la niña, niño o adolescente pueda quedar bajo el cuidado de algún familiar.
Destaca que se asigna al Sistema Nacional DIF la obligación de contar con un Sistema de información del registro de niñas, niños y adolescentes susceptibles de adopción, así como el listado de personas solicitantes y adopciones concluidas e informar trimestralmente a la procuraduría de Protección Familiar.
Respecto al derecho a la igualdad sustantiva la Ley (Artículos 36, 37 y 38), señala que niñas, niños y adolescentes tienen derecho a al acceso al mismo trato y a que las autoridades garanticen la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas a fin de garantizar igualdad en el acceso y oportunidades a la alimentación, educación y atención médica.
El derecho a no ser discriminado está reconocido en los artículos 39 al 42. Se reconoce el derecho de niñas, niños y adolescentes a no ser discriminados por ningún motivo. Destaca que la ley mandata que las instancias públicas de los poderes federales y locales así como los órganos constitucionales autónomos deberán reportar semestralmente al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), o la instancia respectiva local, las medidas de nivelación, inclusión o acciones afirmativas que realicen, en términos de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Además las autoridades de los distintos ámbitos deberán tomar medidas para eliminar usos y costumbres que atenten contra la igualdad de niñas, niños y adolescentes por razones de género.
El artículo 45 es uno de los grandes avances de esta Ley pues mandata que “Las leyes federales y en las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán como edad mínima para contraer matrimonio los 18 años”. Este precepto legal da respuesta a uno de los rezagos más grandes que tenía el Estado Mexicano en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes y en materia de equidad de género y prevención y eliminación de la violencia contra las mujeres. El tema había sido inclusive motivo de recomendaciones por parte del Comité de los Derechos del Niño.
En materia del derecho de acceso a una vida libre de violencia y a la integridad personal niñas, niños y adolescentes (47) deberán estar protegidos contra el descuido, la corrupción, la trata de personas, el tráfico de personas, la incitación o coacción a participar en conflictos armados. La ley señala que en toda situación de violencia se deberá tomar en cuenta la perspectiva de género y que en caso de niñas, niños y adolescentes con discapacidad deberán implementarse medidas especiales, aunque no abunda mucho más ello. Además en caso de que niñas, niños y adolescentes sean víctimas, se aplicará la Ley General de Víctimas (Art. 49).
Los artículos 50, 51 y 52 abarcan el derecho a la protección de la salud y seguridad social. Niñas, niños y adolescentes tienen derecho a disfrutar del más alto nivel de salud posible y a recibir la prestación de servicios de atención médica gratuita y de calidad. Destacan las menciones para la educación y servicios en materia de salud sexual y reproductiva, la prevención de embarazos en niñas y adolescentes, la atención médica respetuosa afectiva a éstas durante el embarazo, parto y puerperio y la garantía en el acceso a métodos anticonceptivos. Se prohíbe la esterilización forzada.
En la parte de la nutrición, a pesar del grave problema que de salud pública que es el sobrepeso y obesidad en niñas, niños y adolescentes se le menciona en un solo párrafo. Se señala que hay que combatirla mediante la promoción de una alimentación equilibrada, consumo de agua potable, ejercicio físico y programas de prevención.
Los artículos 53 al 56 abordan el derecho a la inclusión de niñas, niños y adolescentes con discapacidad. Se atiende a una las lagunas más importantes en materia de derechos de este grupo de la población pues se mandata el establecimiento de mecanismos para recopilar información y estadística sobre niñas, niños y adolescentes con discapacidad para hacer una adecuada formulación de las políticas públicas.
Se reconoce su derecho a la educación de calidad, con un enfoque de derechos humanos y a la educación sexual y educación en derechos humanos; además del derecho al descanso y esparcimiento (Art. 60 y 61) y estarán protegidos contra regímenes de vida, estudio o reglas desproporcionadas para su edad.
El capítulo décimo de este título se refiere al derecho a la libertad de convicciones éticas, pensamientos, conciencia y religión, (Art. 62 y 63), todo ello firma parte de los derechos culturales de las personas, aunque no son nombrados así en la ley, pero lo son sin duda pues reconoce el derecho de niñas, niños y adolescentes a disfrutar de su lengua, su cultura, usos, costumbres, prácticas culturales , religión, recursos y normas específicas de organización y todos los elementos que constituyan su identidad cultural.
Los derechos a la libertad de expresión y de acceso a la información de niñas, niños y adolescentes garantizan el derecho para este grupo de la población a expresar su opinión libremente y a recibir y difundir información. El Artículo 66 señala que deben estar protegidos de los riesgos derivados del acceso a medios de comunicación y uso de sistemas de información que afecten o impidan objetivamente su desarrollo integral. Por supuesto el artículo no abunda sobre qué se entiende por riesgo derivado del acceso a la información, lo que tendrá que clarificarse para evitar interpretaciones que resulten en límites al derecho a la información.
Respecto al derecho a la participación (artículos 71 al 74), se reconocen los derechos de niñas, niños y adolescentes, a ser escuchados y tomados en cuenta en los asuntos de su interés, conforme a su edad, desarrollo evolutivo, cognoscitivo y madurez. Muy importante, el artículo 73 se refiere al derecho de este grupo de la población a ser tomados en cuenta en todos los procesos judiciales y de procuración de justicia donde se diriman controversias que les afecten. Asunto por demás relevante pues va ligado al derecho a la justicia y debido proceso de quienes se encuentran en conflicto con la ley o en casos que involucran violencia familiar, juicios de guarda, custodia y patria potestad o abuso sexual, entre otros.
El derecho a la intimidad personal y familiar y la protección de sus datos personales (Art. 76). Este es uno de los capítulos que ha generado más dudas. La Ley señala que niñas, niños y adolescentes no podrán ser objeto de inherencias arbitrarias en su vida privada, domicilio o correspondencia, no de divulgar sus datos personales p cualquier información que atente contra su honra y reputación o menoscabe el principio del interés superior del niño. Esto aplica en especial a los medios de comunicación (Art. 77), asimismo los medios de comunicación deberán obtener una autorización escrita del padre o tutor para difundir entrevistas a niñas, niños o adolescentes (Art. 78). En este punto se ha señalado que es un ordenamiento excesivo y que limita el derecho a la libertad de expresión.
En otro párrafo se señala que no se requerirá consentimiento del padre o tutor para expresar la opinión sobre asuntos que le afecten directamente, siempre que no dañen su honra y reputación, el asunto está en saber quién y cómo se determinará esto. Si bien pudiera parecer que el artículo está más enfocado a salvaguardar la intimidad de niñas, niños y adolescentes y a que su imagen o vida privada no sea expuesta de manera innecesaria o en su perjuicio, parece contradecir el derecho a la libertad de expresión que se señala que la niña, niño y adolescente podrá expresar su opinión de manera libre en los asuntos que le conciernen, incluyendo las causas judiciales. La redacción al final da lugar a interpretaciones que pueden generar más confusión y en un momento dado violentar los derechos de niñas, niños y adolescentes.
En materia de derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso, niñas, niños y adolescentes gozan de los derechos y garantías que les otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En casos penales a que se les reconozca como exentos de responsabilidad penal y a que en los casos que aplique, el Ministerio Público dé aviso de inmediato a la Procuraduría de Protección del Menor competente ante la presunta comisión de un delito cometido por niña o niño.
Las niñas, niños y adolescentes migrantes (Art. 89 a 101), son sujetos de medidas especiales de protección para garantizar sus derechos. Un primer aspecto relevante es el que será el DIF quien brindará protección al niños, niña o adolescente en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria. El interés superior del niño deberá ser una consideración primordial durante todo el procedimiento administrativo migratorio.
Al DIF se le dan tareas como identificar casos de niños, niñas y adolescentes que tengan la calidad de refugiadas para adoptar medidas de protección especial y notificar al INM. Además el DIF deberá diseñar y administrar la base de datos de niñas, niños y adolescentes migrantes extranjeros no acompañados
El título tercero “De las obligaciones” cuenta con un capítulo único titulado de quienes ejercen la Patria Potestad, Tutela o Guarda y Custodia de Niñas, Niños y Adolescentes. Se establecen las obligaciones de quienes ejercen la patria potestad, tutela o guarda y custodia como los derechos alimentarios, educación, un entorno afectivo, protección contra la violencia o maltrato.
Los centros de asistencia Social están regulados en el título cuarto “De la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes”. Las instalaciones de los centros de asistencia social observarán los requisitos que señale la Ley General de Salud, y deberán cumplir con una serie de requisitos entre los que destacan el que deban ser administradas por una institución pública o privada, o por una asociación que brinde el servicio de cuidado alternativo o acogimiento residencial para niñas, niños y adolescentes sin cuidado parental o familiar. Se determina que todo centro de asistencia social, es responsable de garantizar la integridad física y psicológica de las niñas, niños y adolescentes que tengan bajo su custodia (Art. 109) y los servicios que presten deberán ofrecer, entre otras cosas: un entorno seguro, afectivo y libre de violencia; cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica; alimentación, vestido, educación, esparcimiento, servicios de calidad y calidez; y fomentar la inclusión de las niñas, niños y adolescentes con discapacidad. Las Procuradurías de Protección de las entidades federativas en coordinación con la Procuraduría de Protección Federal, serán las autoridades competentes para autorizar, registrar, certificar y supervisar los centros de asistencia social.
El título quinto “De la Protección y Restitución Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes” nos dice qué le toca o cuáles son las obligaciones específicas de cada orden de gobierno para el cumplimiento de la política nacional en materia de protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Para ello se destaca que las políticas públicas deberán garantizar el ejercicio de derechos y la asignación presupuestal necesaria para ello. Sobre las competencias se establece la obligación de todos los órdenes de gobierno de coadyuvar para el cumplimiento de los objetivos de la Ley y se desglosan además las competencias de cada ámbito. (Artículo 115).
El artículo 116 señala las obligaciones que de manera concurrente tienen las autoridades federales y locales. Entre estas se encuentra el de impulsar el conocimiento, respeto, promoción y protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, tema que no es menor debido a la tradición cultural del país en la que un amplio sector del país sigue negando a niñas, niños y adolescentes su calidad de sujetos o titulares de derechos. Las autoridades federales y locales deberán realizar acciones para proteger los derechos de niñas, niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad. Ello implicara entonces que las autoridades pongan especial atención a grupos de población como niñas, niños y adolescentes ubicados en zonas de alta marginación, migrantes, población indígena, con discapacidad, en situación de calle, niños, niñas y adolescentes que viven con VIH/Sida, o que sufren algún tipo de discriminación por su orientación sexual.
En materia de derechos de niñas, niños y adolescentes con discapacidad les corresponde establecer el diseño universal, la accesibilidad y políticas para la prevención, atención y rehabilitación y realizar acciones a fin de sensibilización a la sociedad.
También tienen la obligación de implementar los mecanismos que garanticen la participación permanente y activa de niñas, niños y adolescentes en las decisiones que se toman en los ámbitos familiar, escolar, social, comunitario o cualquier otro en el que se desarrollen; y de garantizar la consecución de una educación de calidad y la igualdad sustantiva en el acceso y permanencia en la misma.
Llama la atención la referencia al derecho al agua potable ya que en la Ley aparece vinculado al derecho a la salud y nutrición y como obligación concurrente entre las autoridades federales y locales aparece de manera desvinculada a estos temas. Por otra parte es sin duda importante su reconocimiento en la ley ya que existen muchas comunidades rurales en donde niñas, niños y adolescentes carecen del acceso al agua potable necesaria para su nutrición, salud, higiene y actividades cotidianas. Señalar que el Estado está obligado a respetar y garantizar este derecho es un avance en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
Las atribuciones de las autoridades federales (Artículo 117), en el ámbito de sus respectivas competencias son el garantizar en el ámbito de su competencia, el cabal cumplimiento de la presente Ley y de los tratados internacionales aplicables; aplicar el Programa Nacional a que se refiere esta Ley; y las acciones necesarias para mejorar el Sistema Nacional de Protección Integral y del Programa Nacional.
Muy importante, la ley señala la obligación de impulsar la participación de las organizaciones privadas dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes, en la ejecución de los programas federales, lo que implica lograr una participación activa y sustancial de la sociedad civil, por lo que habrá que revisar los mecanismos necesarios para que esta participación sea plural, diversa, de calidad y mediante mecanismos transparentes de convocatoria.
Dada la importancia y riesgos para los derechos de niñas, niños y adolescentes acogidos en Centros de Asistencia Social, la atribución de las autoridades de revocar temporal o definitivamente, a través de la autoridad competente, la autorización para operar estos centros los centros deberá ser de especial atención.
Las autoridades federales también tienen atribuciones para verificar la legal salida o entrada de niñas, niños y adolescentes del país y estatus migratorio de éstos, por conducto del Instituto Nacional de Migración.
En el ámbito local (Artículo 118) las autoridades tienen las atribuciones de instrumentar políticas públicas tomando como referencia el Programa Nacional y realizar su Programa local; coordinarse con el gobierno federal para programas y proyectos de atención, educación, capacitación, investigación y cultura de los derechos de niñas, niños y adolescentes y difundir los contenidos de esta ley en los medios de comunicación.
Además deberán elaborar y aplicar los programas locales a que se refiere esta Ley, así como rendir ante el Sistema Nacional de Protección Integral un informe anual sobre los avances. Algo muy importante para la elaboración de las políticas públicas y la toma de cualquier acción y decisión es que estas autoridades deberán proporcionar a las instancias encargadas de realizar estadísticas y de integrar el sistema nacional de información, la información necesaria para la elaboración de éstas.
Las autoridades locales deberán además impulsar la participación de las organizaciones privadas dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes, en la ejecución de los programas estatales; y recibir sus propuestas y recomendaciones para mejorar los mecanismos de protección de los derechos de este grupo de población.
El ámbito municipal tiene una importancia enorme para el respeto, protección y garantía de los derechos de niñas, niños y adolescentes ya que son las autoridades más inmediatas o cercanas, al menos físicamente, a la población. El Artículo 119 señala que, las autoridades tienen atribuciones para elaborar su programa municipal y participar en el diseño del Programa Local; realizar acciones de difusión que promuevan los derechos de niñas, niños y adolescentes en el municipio, de promoción de su participación, para recibir quejas sobre violaciones a los derechos contenidos en la Ley, así como canalizarlas de forma inmediata a la Procuraduría Local de Protección.
Una de las atribuciones que las autoridades municipales tienen y que podrá tener un gran impacto en la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes es la de difundir y aplicar los protocolos específicos sobre niñas, niños y adolescentes que autoricen las instancias competentes de la federación y de las entidades federativas. En lo cotidiano, son las autoridades municipales las que tienen el primer contacto con esta población y la aplicación adecuada de protocolos en temas como secuestro, sustracción, robo de niñas, niños y adolescentes, violencia sexual, maltrato, entre otros temas, será fundamental para lograr el respeto de sus derechos.
La segunda sección de este título esta dedica al Sistema Nacional DIF. (Artículo 120) que aunque a lo largo de la ley tiene establecidas obligaciones y atribuciones, se marcan éstas como parte de sus tareas centrales. Al DIF le corresponde proteger los derechos de niñas, niños y adolescentes, cuando los mismos se encuentren restringidos o vulnerados.
Mecanismos como la institucionalización están indicados como último recurso para proteger a este grupo de la población. El DIF además deberá impulsar la cooperación y coordinación entre las autoridades de los distintos órdenes de gobierno y podrá celebrar los convenios de colaboración con los Sistemas de las Entidades y los Sistemas Municipales, así como con organizaciones e instituciones de los sectores público, privado y social.
Las Procuradurías de Protección están contenidas en el capítulo segundo (Artículos 121 al 124). Éstas quedan ubicadas dentro de la estructura del Sistema Nacional DIF, al mismo tiempo las entidades federativas deberán contar con Procuradurías de Protección. Podrán solicitar el auxilio de autoridades de los tres órdenes de gobierno y deberán establecer contacto y trabajar conjuntamente con las autoridades administrativas de asistencia social, de servicios de salud, de educación, de protección social, de cultura, deporte y con todas aquellas con las que sea necesario para garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes.
Las Procuradurías de Protección tienen atribuciones para la protección de la infancia y adolescencia se vincula con procesos judiciales y administrativos que involucren a niñas, niños y adolescentes, casos de guarda y custodia, centros de atención social, casos de violencia, conflicto familiar y otros.
En el capítulo tercero se establece la creación del Sistema Nacional de Protección Integral que es la instancia encargada de establecer instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones de protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Para ello se le dieron atribuciones amplias en materia de difusión del marco jurídico nacional e internacional de protección a los derechos de niñas, niños y adolescentes y para la realización de políticas públicas, incluyendo el Programa Nacional. El SNP estará integrado por el poder ejecutivo y por diferentes secretarías de Estado representados por autoridades del más alto nivel. Contará con una Secretaria Ejecutiva para su operación, así como con la participación de dos representantes de la sociedad civil.
Existirán además Sistemas Locales de Protección tendrán que coadyuvarán en la adopción y consolidación del Sistema Nacional de Protección y a garantizar la transversalidad de la perspectiva de derechos de niñas, niños y adolescentes en la elaboración de programas sectoriales o, en su caso, institucionales específicos, así como en las políticas y acciones de las dependencias y entidades de la administración pública local; participar en la elaboración del Programa Nacional; y elaborar y ejecutar el Programa Local con la participación de los sectores público, social y privado, así como de niñas, niños y adolescentes; Asimismo se establecerán Sistemas Municipales de Protección (Art. 138) .
Sobre el Programa Nacional y de los Programas Locales (Artículo 141) se establece que las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, a través del Sistema Nacional de Protección Integral, así como los sectores privado y social, participarán en la elaboración y ejecución del Programa Nacional, el cual deberá ser acorde con el Plan Nacional de Desarrollo y con la presente Ley. El Programa Nacional contendrá las políticas, objetivos, estrategias y líneas de acción prioritarias en materia de ejercicio, respeto, promoción y protección integral de niñas, niños y adolescentes.
El título sexto trata las Infracciones Administrativas (Artículos 146 a 154). Se sancionará a la persona pública que en el ejercicio de sus funciones o actividades o con motivo de ellas, indebidamente impidan el ejercicio de algún derecho o nieguen la prestación del servicio al que están obligados a alguna niña, niño o adolescente, serán sujetos a las sanciones administrativas y demás que resulten aplicables, en términos de las disposiciones correspondientes.
Finalmente, en los artículos transitorios se establecen los plazos para la entrada en vigor, aplicación de la ley, creación de leyes en las entidades federativas (180 días naturales siguientes a su entrada en vigor), la creación del Sistema Nacional de Protección Integral (instalado dentro de los 180 días naturales, posteriores a la publicación del Decreto de publicación de la Ley) y de las Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes deberá constituirse a partir del siguiente ejercicio presupuestal a la publicación de la Ley (sexto); las disposiciones reglamentarias derivadas de esta Ley deberán ser expedidas por el Ejecutivo Federal en un plazo no mayor a los 180 días naturales, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley
El artículo transitorio décimo primero señala que los centros de asistencia que se encuentren operando con antelación a la entrada en vigor de la Ley contarán con un plazo de 180 días a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación para realizar las adecuaciones conducentes en términos de lo previsto por la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
